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美国的权力监督:透明度、执行力和零容忍
2015-09-05 19:38:23   来源:甘泉县人民检察院    评论:0   点击:

前不久,笔者作为最高人民检察院监察干部培训考察团成员,以“司法与检察制度、检察官监督及不当行为调查”为主题,到美国进行了培训考察。我们先后到华盛顿、纽约、洛杉矶等地,访问考察了美国联邦最高法院、联邦司法部总检察长办公室等三级检察长办公室、司法部监察长办公室,听取了联邦最高法院、司法部总检察长办公室的专家和美利坚大学教授、美国反腐败学者KeithHenderson的讲座。所见所闻,对我们的工作不无启示。 
 
  网上晒财产折射权力运行透明度 
 
  二战后,美国联邦政府建立起一套反腐败机制,由关于政府道德的法律、规章以及执行这些法律规章的机构所组成。实行权力运行公开透明,是美国反腐败的特色和亮点。 
  美国《国家信息法》规定,联邦政府所有机构都有义务保证任何人都有查询并利用所有政府文档的权利。美国的司法也是公开的,除涉及国家安全、商业秘密和青少年被杀案件外,任何人都可以自由旁听法庭审理案件。我们参观的联邦最高法院和地方法院所有的法庭都设有媒体专用席,以方便媒体及时报道庭审情况。 
  2009年,奥巴马总统举行了道德行为宣誓,同时要求政府高级官员也要签署一份道德行为誓言,并向全社会公开。我们访问了美国联邦政府行政机构职业道德办公室(OGE)和纽约市道德管理中心,他们的主要职责是:提供道德法律规章的咨询,道德规范培训,执行和管理官员的财产申报,执行与道德法律相关的制度,调查和评审道德项目等。美国联邦政府有130多个行政分支机构,400多万名行政雇员和30多万名主要行政官员(含总检察长)要在网上填报个人财产(含债务)申报表,公众都可以上网浏览。个人保密财物另行填写申报表,经有关部门许可,公众也可以查询。纽约市30多万名行政雇员和8000多名重要行政官员必须每年按季度分4次进行个人财产申报。纽约市道德管理中心有一套科学的财产申报电子表格挂在网上,每个项目按金额和价值多少分为若干档次,行政雇员们可对号入座填写。电子表格要填写全面并须预览后才能保存、提交,有避免漏报错报的功能。行政雇员们如不及时进行财产申报,可对其罚款200美金。 
  公众如对行政雇员财产申报有异议,政府道德委员会可要求其家庭成员进行财产申报并向社会公开。前纽约市检察长因私人房屋装修后还未付款,没有就该项目进行申报,被公众投诉,引起了对其的调查。 
  美国颁布的道德行为准则以及财产申报制度,其预防意义大于惩罚意义。 
 
  将监督交给公众确保法律执行有力 
 
  美国检察机关属政府行政部门,大部分的检察长办公室设在政府办公楼。“水门事件”后,美国各级政府陆续设立了道德委员会,主要任务是监督政府从行政首长到普通职员的不作为、慢作为、乱作为的问题。 
  美国公众对政府运行情况非常重视,各党派团体或民间自发成立的非营利性监督机构很多,经费来源于社会捐助,捐款使用受税务机构监管。其监督越有成效,接受的捐款就会越多,从而形成了监督的良性循环。这些机构成了公众参与监督政府及雇员和法律制度执行情况的重要渠道。 
  美国的法官、律师和陪审团成员对检察官的监督非常到位,据专业职责办公室(OPR)统计:对检察官不当行为的举报占了总数的65%以上。令人敬佩的是:在美国这个允许同性恋者合法存在、倡导信仰自由的移民国家,一纸“在不见天的地方禁止抽烟”令却得以不折不扣执行。笔者发现,其处罚措施并不严厉,违犯者罚款200至2500美金,但关键是当你不小心违犯了规定,就会随时被公众投诉。相关部门如未及时处置,还会受到问责。 
  美国是施行判例法的国家,一些禁止性条款后面都附有若干个判例。美国的判例法除了可操作性强外,还有政府道德委员会和利益冲突委员会等对执行情况进行行政问责,以及党派团体及民间监督机构和新闻媒体所进行的“普遍的、无形的”监督,因此具有很强的执行力。 
 
  细致明了的禁止性规定规范权力运行 
 
  美国的法律规章对雇员的权力行使规定得很严、很细、很明了。《美国法典》第18卷201(b)条规定:“禁止雇员从其他途径获得任何薪水、捐献或任何补偿。”《行政部门雇员道德行为准则》第2章、第3章规定:“禁止雇员从禁止的渠道索要或接受礼品,也禁止雇员因为其公职而获得礼品。礼品包括任何奖金、好处、折扣、娱乐、款待、贷款、债务偿还期的延后,以及其他有货币价值的东西。它包括服务及培训、交通、地方旅游、食宿,无论是以实物提供、购买票券、预先支付或事后报销等形式。”“禁止雇员知道并默认的送给雇员的父母、兄弟姐妹、配偶、孩子或其他与雇员有关系的亲属的礼品。”但也规定有例外情况:“每次从一种渠道雇员可以接受主动提供的、总的市场价值不超过20美金的礼品,同时依照本款,从任何个人处获得的单项礼品的总的市场价值在每个公历年度不超过50美金。”同时“禁止雇员向官员的上级给予、捐献,或为其索要礼品;禁止雇员从比其薪水少的雇员处获得礼品”等。这些“君子之交淡如水”的规定,表明了美国在腐败问题上的“零容忍”态度。 
  美国于1978年在国会设立了“独立检察官”一职,还设立了监察长制度,主要任务是调查高级官员的腐败犯罪和规范政府权力行为等。联邦司法部也设置了职业责任咨询办公室(PRAO)、专业职责办公室(OPR)、监察长办公室(OIG)和公共品行调查办公室(PIN)等机构,以加强对检察官等行使权力的管理和监督。对违犯雇员道德行为准则,行政不作为、乱作为、不到位的问题,主要是由各级监察长办公室、审计长办公室和道德委员会进行监督,并在每年10月份开始对行政雇员全年工作进行调查评估,对工作失职或不尽职者进行业务审计和问责。对署名或未署名的举报,各级监察机构都是直接调查,从不下转。 
  美国的行政处分体现了宽严相济的特点,主要有:一是警告,给予6个月至1年的考察期;二是换岗,这种人被叫做“火鸡”(美国人很避忌的词,说火鸡特别呆、特别傻);三是解除合约;四是辞退;五是移送司法机关处理。在美国,如果法官和检察官有不当行为,律师协会根据监察机构的调查建议,可以对法官和检察官作出停止执业或吊销执业执照的决定。被吊销执业执照后很难重新取得执业资格。凡是被行政处分的行政雇员,处分情况会被记入个人的诚信档案,跟随本人一辈子。一个在诚信上有污点的人,在美国是很难找到工作的。 
  笔者认为,美国的这些法律制度及其运行模式,符合美国的国情,我们不宜照搬照抄。但对我们加强和改进检察机关纪检监察工作,推进检察队伍建设,促进公正廉洁执法还是有一定启示的。 

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